摘要：改革开放20多年来，我国的金融监管工作在健全金融监管法律体系、完善金融监管内容等方面都取得了很大的成绩。特别是近十多年来，金融监管在规范现场检查、整顿金融秩序、健全有关监管法律和规章制度等方面都取得了长足的发展。可以说，我国的金融监管正逐步走向科学化、法制化、规范化的轨道，代写毕业论文但在具体的监管操作中仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象。金融监管法制建设滞后使金融监管部门的权威性受到严重的制约，健全我国金融监管法制工作是摆在我们面前急待解决的课题，本文就此问题进行探讨。
关键词：金融监管；法制建设；金融司法体系
一、我国现行金融监管法律体系存在的问题
1、立法方面。
金融监管当局一味追求与国际接轨和市场化的监管理念，颁布了许多法规。从现有的金融监管法律法规看， “主体法” 比较系统， 而“程序法” 相对薄弱。如调查中申请司法机关财产保全、行政处罚告知的送达等程序都不够完善，制约了执法的效率， 不解决好这些问题，加大监管和执法力度的要求， 势必难以落到实处。另外， 回顾我国金融监管的历程， 很容易看到社会环境因素的制约是监管不利的重要原因，以至金融市场不得不承担社会改革的成本。典型的例子是国企改革与上市。
在我国寻求自律是很困难的甚至说是无效的， 因为国家并无有效的信用体系，监管的很大难度在于我们远离信用社会。因此， 不顾中国国情， 一味追求与国际接轨和市场化的监管理念在我国很难行得通。我们必须清楚地认识到，把我国金融业当美国金融业，认为一切应以美国、香港金融监管的标准来衡量我国金融监管是牵强的。也是偏颇的。
另外，从总体上看我国金融监管法律制度的层次较低， 某些方面还存在着一定程度上的法律真空。
如：对城乡信用社、信托投资公司等的监管规定，还停留在行政规章这一较低法律层次； 《中华人民共和国商业银行法》对金融机构市场准入有着严格的规定，金融机构的市场退出存在着严重的法律缺位。我国关于金融机构市场退出的法律依据主要为《商业银行法》和《保险法》，没有专门的关于金融机构市场退出的法律。从其内容看，大都为原则性规定， 缺乏具体的可操作性。如《商业银行法》规定接管的条件为“已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益。” 如何具体判断，无明确的标准； 中国人民银行如何接管、接管后采取哪些必要措施等均无明确规定。无论是《商业银行法》、《保险法》都规定了解散、被撤销及破产后要进行清算，但对具体的程序未作规定。根据我国有关法律精神，金融机构的设立、变更、解散和清算事项，现行法律未作规定的，适用公司法和其他有关法律、行政法规的规定。但我们必须认识到金融机构有别于一般的企业，并且从市场准入到市场退出的全过程均处于金融监督部门的监管之下，所以在一般法的框架之下并不能解决金融机构市场退出的法律问题。当金融机构监管的某一环节处于法律的真空状态，而金融机构风险暴露时，央行的监管无法可依，只能借助强制性行政干预来解除金融风险。
为此，在金融监管的立法过程中，必须承认我国金融业与其它国家有很大的特殊性， 只有认识到这种特殊性， 监管的思路才会更有明确的目的性与针对性，立法效果也才更具有其严肃性和权威性。
2、执法及监督方面。
制度效率取决于实施机制。我国金融监管的明显不足就是执法不严或者说是执法机制的低效率， 突出的表现是：首先，违法成本低甚至无成本。其次，我国的金融执法稽查工作仍存在执法权限不够，执法手段有限等问题， 执法主要限于行政处罚，在尚未涉及刑事侦察时，缺乏必要的稽查手段， 严重影响了查处违法违规行为的力度。另外，监管者存在被动监管倾向。以证券市场2000年“亿安科技” 股为例， 其在一年半年时间里一路上涨过100元大关，举国关注，在其价格一路下跌，直到庄家出货后才发现有问题，监管不到位不能不是个重要原因。市场经济是法制经济， 金融监管的方向应该主要依靠法律手段。法律体系是金融机构监管制度的主要保障和归结点，把监管工作建立在严密、系统的法律法规之上，使监管工作依法进行，并以此保障监管行为的权威性、严肃性、强制性和统一性，这既是金融监管自身的内在要求，也是世界各国的共同经验。因此， 国家应尽快适应金融深化和金融创新的需要， 修改或出台相关法律法规，使这些法律法规既能够涵盖所有的金融业务， 又具有严密性、配套性和协调性，并且还要严格执法。
另外，还要结合我国目前金融监管中金融机构市场退出机制不健全的问题， 要以法律的形式明确接管的具体程序以及接管的具体措施，要明确金融机构的解散原因和程序， 金融机构合并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果等，最大限度地保障债权人的合法权益，稳定金融。
二、健全我国金融监管法制体系的思路
1、强化金融监管法律体系支撑和对监管者的执法监督。
在法律支持系统中，首先，要根据国际金融监管的实践和我国金融监管的未来发展方向， 系统规划我国未来的金融监管法律体系，逐步实现金融监管法律体系系统化目标；完善金融监管法律体系， 系统清理现行的金融监管法规，完善金融监管法律结构； 补充制定新的金融监管法律法规，如存款保险制度立法和金融机构市场退出立法、金融机构信息披露法以及风险监管过程中对金融机构采取早期纠正措施的法律规定等。其次， 建立健全监督机制， 强化对金融监管执法行为的事前及事后监督和履行监管职能的绩效考核， 确保各项监督措施落到实处。
2、在监管依据上， 由侧重于主观臆断向侧重于法律过渡。
由于受传统思维的影响，我国金融监管长期带有较强的主观色彩。反观发达的西方国家，其金融监管体制虽各有不同的风格，但在依法监管这一问题上似乎有异曲同工之妙， 即便是经济手段和行政手段的运用也必须依法进行。我国依法监管在具体操作过程中，主要应该做好以下几点：
(1)尽快完善主体法律。
目前要抓紧修改、整理和完善《保险法》、《担保法》和《证券法》等金融法规；尽早出台金融机构市场准入退出(破产)法规，包括《金融机构接管法》、主要应规定：接管的定义、接管的目的、接管的主体、接管的标准、接管人员的责任、接管后的具体措施、接管的期限、接管的终止。我国虽有《破产法》，但金融企业的破产有别于一般企业的破产， 并且， “对于特种行业的企业法人， 例如从事银行业、信托业、证券交易、保险业、铁路交通、邮政通讯、城市公共交通、公用事业等行业的法人， 由于它们事关国计民生和整个国民经济秩序的稳定， 不宜适用破产程序。从国外的立法例来看，从事特种行业的法人不能清偿债务时，一般不适用破产法，而依设立该法人的特别法所定程序清理其债务。” 因此有必要制定专门的《金融机构破产条例》， 主要内容包括：立法宗旨、适用范围、破产原因、破产申请的提出和受理、破产宣告和破产清算、破产责任。《金融机构临时性支付风险管理法》、 《金融机构兼并收购管理办法》主要内容包括：立法宗旨、并购的主体、并购的条件、并购程序、并购的法律后果、并购责任。等；制定《信贷资产保全法》和《外资金融机构法》，按照国际资本充足率的要求， 制定资本充足率的监管框架，从而为制度化、规范化的监管提供法律基础。
(2)尽快制订金融法律实施细则。
主体法是纲目式的，对于履行金融监管职能的主体来说， 更需要一套较为完整的并与金融法律相配套的实施细则，也要对原颁布的有关法规、制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订； 还要对立法环境尚不成熟、近期不宜立法的有关金融业，先制定一个过渡性的暂行规定。
3、重新梳理金融监管执法机制，建立受害者司法救济机制。
加入WTO后，我国现行的法律体系和法律制度应该进行全面调整、修改、补充和完善。巴塞尔银行监管委员会在《银行业有效监管核心原则》中，强调制度环境对于银行风险防范的重要性， 该文件将制度环境称为市场基础设施， 内容十分广泛，包括：公司法、破产法、合同法、消费者保护法、私人财产保护法；会计体系与规则； 独立的审计体系；有效的支付清算体系；有效的市场纪律，公开、可信、准确、及时的信息披露制度； 系统性社会安全网等。其中，会计体系、信息披露制度以及强有力的执法制度最为重要。因此， 要依据国内金融业发展的现状、国际金融监管变化的新趋势以及入世后内、外资金融机构监管并轨的需要， 及时做好金融法规的废、改、立工作，完善其他相关法律法规。
由于金融市场存在高额的利润， 一旦通过合法途径无法获得这些利润， 违法者甘愿冒受处罚的风险。然而， 由于政府力量有限，不可能监管到所有违法行为。把权力交给客户自己，让他们自行其权， 不但可以使他们为了自己的利益密切关注金融机构的一举一动， 而且还可以避免政府监管过程中的腐败行为。在实践中， 如何让投资者通过司法救济途径获得救济。是一个值得研究的问题。以美国为例：在美国， 有一大批专攻证券法和侵权法的专门代理原告进行诉讼的“原告律师” ，他们每天各自关注几家上市公司股票的市场表现、经营业绩和信息披露情况。一旦股价出现异常波动或信息披露文件上存在疑点， 就会以专业方式展开调查，如果发现上市公司或其他机构、个人违法行事， 就组织集团诉讼。这一机制产生了极好的威慑效果， 美国上市公司很少有欺诈、内幕交易等行为，证券市场的有效性在全球首届一指。
当然， 这些措施在我国现阶段还不可行，但给受害者提供司法救济手段， 让他们充当自己的“警察” ，保护自己的利益，这一点是可以做到的。然而我国《公司法》和《证券法》等金融监管法规过分注重对违法者进行行政刑事制裁，忽视对受害者给予民事赔偿救济。因此，笔者建议对现行金融法律进行必要的修改，加大对违纪的高级管理人员及其从业人员的处罚力度， 使他们承担独立的损害赔偿责任， 同时建立起不当得利追回制度等。
4、建立金融执业律师制度， 发挥律师在金融监管中的作用。
律师不依附于哪一个政府部门． 他只依据法律和事实，为当事人提供法律服务。所以，律师的工作往往能够比较客观、公正地反映事物的真实状况。另外，律师的生存和发展有赖于其良好的社会形象和信誉， 其工作越有效率， 越公正廉明， 其客户就会越多，故律师一般都十分注重维护其社会形象和信誉。特别是近几年随着我国社会主义经济体制改革的不断深化，社会主义法制建设也在不断地健全和完善。同时，律师在为社会提供法律服务的框架上也发生了较大的变化，在提供超前法律服务，积极配合各企业的职能部门参与他们的经营管理活动，在防范和化解各种经营风险，健全完善监控机制以及保障企业的合法权益等方面提供全过程法律服务等方面，起到了不容忽视的作用，提高了律师在为整个社会提供法律眼务中的声誉和地位，这些都为参与金融监管工作提供社会基础和保障。为确保律师合法有效地参与金融监管，笔者建议：
(1)制定从业资格。司法部应与中国人民银行、金融监管局共同制定相关准则和条件，组织律师学习相关业务，对于符合条件者授予从业资格， 规定只有取得从业资格证书． 才能从事金融监督业务。
(2)制定评价制度。司法部(或全国律协) 应对律师的监管业务进行考评，支持和推广好的经验、做法，对于不能胜任者取消其从业资格， 保证从事金融监管的律师是一支素质优良的队伍。律师参与金融监管工作属于律师参与经济活动的新业务，对律师的素质提出了新的更高的要求。律师自身也有一个学习、熟悉的过程。律师应努力提高自身素质，学习金融方面的知识，创造性地为金融监管工作作出贡献。
三、逐步建立独立的金融司法体系，重塑信用秩序
信用观念的弱化是改革开放以来一系列经济问题的主要根源， 信用风险是我国金融业最大的风险。一个重要原因是，地方政府支持下的司法部门片面考虑地方利益实行地方保护，暗中支持企业以改制为名逃避银行债务，致使金融部门巨额债权被悬空， 同时也掩盖了大量的金融违法违规行为。由于无独立于地方政府的金融司法体系，银行对这种逃避行为只能愤而视之， 如果依法收贷只能是“赢了官司赔了钱” ； 对于银行起诉， 许多地方是“起诉不受理、受理不开庭、开庭不裁决、裁决不执行”， 这种现象的普遍存在，不仅人为加大了金融风险， 而且助长了企业、个人不守信用， 直接恶化了社会信用环境。不仅如此，最近频繁发生的金融犯罪案件(如仰融事件、周正毅事件、新疆啤酒花事件等)使我国的金融风险强化，更显金融案件检控的重要性和复杂性。为强化金融案件稽查与执法，在条件成熟时，有必要尽快组建中国独立的金融司法体系。
1、从法律上对金融监管机构的性质予以重新界定。
金融监管机构应由国务院直属事业单位转为国务院直属行政机构，赋予其准司法机构的权力， 强化其权威性， 同时加大执法权限， 如调查涉案有关机构或个人的银行存款账户； 直接冻结有关机构或个人为从事证券交易所开设的证券期货交易账户；必要时强制传唤涉案人员， 当事人有意躲避即为违法； 进入违法行为发生场所调查取证， 必要时可申请搜查令等权限，使之更有效地履行金融监管的职责。
2、明确金融监管机构的授权。
与美国金融监管机构的权力内容相比较，我国金融监管及其稽查机构在很多方面的授权是不足的，这与金融监管稽查机构定位不明确有关。金融监管部门， 只能是裁判员，不能成为运动员。比赛的规则只能由立法部门行使。立法部门在制定规则时可以授权裁判员对规则进行解释，进行细化，但不能超越权力范围， 自行其事。但是， 这就要求立法部门本身应有更高的水准，这实际是我国金融监管存在许多法律问题的主要原因。由于我国金融法制建设和发展的历史较短， 立法部门缺乏金融立法方面的专门人才， 因此，立法部门与监管部门之间容易出现“时差”。例如， 我国证券立法速度比较慢， 跟不上市场的发展。既有的立法也不是很完善，操作性规则较少。加快我国《证券法》的修改步伐既是市场的呼唤，也是金融监管部门的需求。
3、加强稽查执法过程中各部门的协调配合。
金融监管各派出机构要加强联系和配合，以协调力量，集中查处大案要案；金融稽查机构要与公安、工商、银行、税务、审计、法院、检察院等部门加强联系和配合， 以形成金融违法犯罪活动的稽查合力。
4、组建金融上诉专门法院。
金融法院专门授理银行、证券、保险、信托业及其他金融机构的诉讼案件， 中央设最高院， 大区设中院，省一级设初院，并分别按专业设立不同的部门。组建后的金融上诉法院主要工作是对原地方司法部门审理、裁决不公的金融案件进行重审纠正(中央最高院受理原省高院一审案件，大区中院受理原地方中级法院一审案件，省级初院受理原地方初级法院一审案
件)，并在此基础上重塑我国公正、公开、公平的金融司法秩序。
参考资料
[1]李东方：证券监管法律制度研究，北京，北京大学出版社，2002
[2]岳彩申：跨国银行法律制度研究，北京，北京大学出版社，2002
[3]顾雷：证券违规犯罪新趋势与认定处罚，北京，经济日报出版社，2002
[4]刘崇明：金融监管热点问题研究，北京， 中国金融出版社，2002
[5]谢伏宁主编：金融监管与金融改革，北京，中国发展出版社，2002